Секреты ТОРостроения

9 января 2018 года Счетная палата России опубликовала очередной ежемесячный бюллетень — декабрьский. Многие слышали, что в мае-сентябре 2017 года СП совместно с контрольно-счетными палатами Хабаровского и Приморского края проверяло «обоснованность, результативность и целевое использование бюджетных средств, направленных в 2015-2017 годах на создание и функционирование в Дальневосточном федеральном округе территорий опережающего социально-экономического развития».

Любимые чиновниками всех уровней ТОСЭР, они же ТОР, вместе со свободным портом Владивосток и поддержкой инвестпроектов должны, напомню, привести к тому, что Дальний Восток прирастет новыми рабочими местами (к 2025 году их, по последним данным, будет на 98,1 тыс. больше, чем было в 2014-м) — а значит, и налогами. СП нашла в ТОРостроении массу нелепых недочетов и нарушений, а самые вкусные казусы я вытащил специально для вас ниже. Из них многое становится понятно в механизме так называемого «опережающего развития».

И важное примечание: вся фактура — на совести Счетной палаты.

Итак.

Никогда не выступал апологетом правящего режима (да и апологетом вообще чего-либо), но справедливости ради хочу сделать одно замечание. При всех «загонах» и проволочках, обычных для чиновничества любой страны, на российские ТОР как механизм за эти годы обрушивалась масса критики. В первую очередь — за их точечность (особенно громко об этом заявляли предпринимательские объединения, боясь того, что ТОР создаст слишком большие преференции для резидентов, и те убьют действующий бизнес, которому не достанется льгот), во вторую — за медлительность реализации (вспомните, что в 2015 году нам рассказывали, как в 2017-м счастливые резиденты построят заводы на площадках-гринфилдах, но вот уже 2018-й — а там, в гринфилдах, все так же пеленой лежит снег и даже электричеством для инвесторов не пахнет).

Да, ТОР — это все еще неотлаженная и несколько такая суматошная история, что очень хорошо подметили аудиторы СП. В деле создания ТОР все умудрялись нарушать и сроки, и порядки, и даже выдавать разрешения на строительство, к примеру, без утвержденного административного регламента — Минвостокразвития таких разрешений выдало 29. Но и закон № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» вступил в силу всего-то с 30 марта 2015 года. По нормотворческим меркам он вообще еще пеленки пачкает. Будем снисходительны к «пачкуну». Никто вообще не представляет, как его оценивать: «Поручение правительства РФ от 5 мая 2017 года № ДМ-П16-24пр Минвостокразвития России не выполнено — в срок до 30 июня 2017 года не внесен в правительство РФ проект правового акта правительства РФ, предусматривающий проведение оценки эффективности функционирования ТОСЭР«, — написали аудиторы СП.

И на этом о снисхождении — больше ни слова.

Окунемся вместе с аудиторами в нюансы строительства ТОР на Дальнем Востоке. Пригладьте волосы, лучше гелем погуще — они могут начать шевелиться.

Тезис 1. Процесс создания и функционирования ТОР сконструирован так, что никто ни за что не отвечает рублем. И это не пустые слова.

Что такое, вообще говоря, ТОР с точки зрения финансов? Это матрешка. Государство обязуется вложить денежные средства в обустройство инфраструктуры под будущие производства (и то не всегда — некоторым ТОР не нужны ни сети, ни дороги). А инвестор — обязуется вложить денежные средства в новые предприятия.

Это базовый принцип: с одной стороны бюджетные инвестиции (федеральные, региональные, муниципальные), с другой — частные. Все это обрамляется многочисленными соглашениями. Соглашение о создании каждой конкретной ТОР подписывают Минвостокразвития, субъект РФ и муниципалитеты. Соглашение о реализации инвестпроекта — инвестор и управляющая компания, АО «Корпорация развития Дальнего Востока». На первый взгляд, все чисто.

Но представим, что я — Михайловский район Приморья. Такой не сказать, чтобы самодостаточный: 600 млн руб. доходов в год, из них 350 млн руб. — межбюджетные транферты сверху. А главное — это, конечно, земля: она моя, муниципальная.

У меня на территории создается ТОР «Михайловский». Электросети строит на федеральные деньги КРДВ, дороги — на краевые «Примавтодор», водопровод — КГУП «Водоканал». Разумеется, администрация края будет всячески контролировать, чтобы я, район, никак ТОР не запорол (она это и делает — 17 января 2018 года совещание в районе на тему ТОР проводил вице-губернатор Приморья Гагик Захарян). Но потребуется, к примеру, вмешательство прокуратуры, чтобы отменить мой незаконный «отказ в предоставлении земельных участков и организации мероприятий по образованию и постановке на кадастровый учет земельных участков, входящих в границы ТОР «Михайловский» — их попросила КРДВ для последующей передачи в аренду резидентам (подробности тут).

А теперь представим, что я — Приморский край, софинансирующий строительство инфраструктуры ТОР. Для «Михайловского», например — это 2,22 млрд руб. Могу ли я урезать бюджетные средства на инфраструктуру? Да. А что? Всем тяжело. Можно вообще просто забюрократить процесс.

Слово аудиторам СП: «В соответствии с соглашениями о создании ТОСЭР «Михайловский» и ТОСЭР «Надеждинская» предусмотрена ответственность сторон по соглашению за нарушения обязательств в части привлечения денежных средств на объекты инфраструктуры, определенные соглашением, в виде перечисления управляющей компании суммы, необходимой для завершения создания соответствующего объекта инфраструктуры ТОСЭР. При этом объекты незавершенного строительства, в отношении которых стороной перечисляется указанная денежная сумма, передаются в федеральную собственность или в собственность АО «КРДВ». Дополнительных мер ответственности или штрафных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств (в части сроков подготовки и утверждения документов, реализации мероприятий и др.) указанными соглашениями не предусматривается.

Отмечается, что механизм перечисления управляющей компании суммы, необходимой для завершения создания соответствующего объекта инфраструктуры ТОСЭР, до настоящего времени не определен.

В соглашениях о создании ТОСЭР «Большой камень», ТОСЭР «Нефтехимический», а также ТОСЭР «Николаевск» положения об ответственности сторон за нарушение обязательств в части привлечения денежных средств на объекты инфраструктуры, аналогичные положениям соглашений о создании ТОСЭР «Михайловский» и ТОСЭР «Надеждинская», отсутствуют. Соглашениями о создании ТОСЭР «Большой камень», «Нефтехимический» и «Николаевск» предусмотрено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий указанных соглашений стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, без конкретизации каких-либо мер ответственности«.

Вот так и получилось, что департамент ЖКХ Приморья, скажем, принял на себя обязательства потратить на инженерную инфраструктуру ТОР «Михайловский» в 2015-2017 годах 302 млн руб. «в отсутствие доведенных лимитов бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств департаменту на 2015 год были утверждены 25 декабря 2015 года, на 2016 год — 28 декабря 2015 года, а на 2017 год — 28 декабря 2016 года«. А департамент строительства Приморья умудрялся спускать подрядчикам срывы сроков инженерных работ по объектам ТОР на 100-200 дней, и даже не шел после этого в суд — просто рвал контракт.

Если органам власти и МСУ можно безнаказанно брать на себя заведомо невыполнимые обязательства по софинансированию строительства инфраструктуры для ТОР, то что с резидентами?

Бог мой, да то же самое.

Это тем более интересно, что соглашения КРДВ с инвесторами — это коммерческая тайна, и получить к ним доступ не так-то просто. Но для СП, конечно, таких преград нет.

Слово аудиторам: «Выборочная проверка соглашений об осуществлении деятельности на ТОСЭР показала, что установленная финансовая ответственность резидентов за невыполнение своих обязательств по соглашению либо конкретно не определена (ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации), либо ограничивается штрафом (пени) в случаях неосуществления резидентом деятельности, предусмотренной соглашением в течении 12 месяцев с даты подписания соглашения в размере 0,01 % объема капитальных вложений (инвестиций) резидента, и в случае неосуществления инвестиций (в том числе капитальных вложений) в объемах и в сроки, предусмотренные соглашением, — 0,1 % суммы неосуществленных инвестиций.

Предусмотренные соглашениями об осуществлении деятельности, заключенными между управляющей компанией и резидентом ТОСЭР, меры ответственности резидентов ТОСЭР за несоблюдение условий соглашения, по мнению Счетной палаты РФ, нуждаются в дополнительной проработке, в том числе в целях обеспечения гарантированного осуществления резидентами принятых обязательств и/или компенсации затрат на создание инфраструктуры ТОСЭР, которые осуществлялись, в том числе за счет средств бюджетной системы Российской Федерации«.

Ни одного иска о взыскании пени за нарушением условий соглашения с резидента ТОР в арбитражах пока нет (хотя первые иски КРДВ к резидентам пошли еще в прошлом году).

Тезис 2. Резиденты ТОР создают новое производство и генерируют новые налоги. Пока — не работает, увы. Половина резидентов ТОР на конец августа 2017 года — это ранее действовавшие предприятия. 73% юрлиц, получивших статус резидента с льготами по соцзносам — это ранее действовавшие предприятия.

Слово СП: «По информации Минтруда России (письмо от 3 августа 2017 года № 20-0/10/п-5046), выпадающие доходы государственных внебюджетных фондов в связи с применением резидентами ТОСЭР на территории ДФО пониженных страховых взносов составили в 2015 году 5,6 млн. рублей (в 2015 году созданы 9 ТОСЭР, статус резидента в которых получен в октябре-декабре 2015 года, как следствие, пониженные тарифы резидентами ТОСЭР применялись не более 2 месяцев), в 2016 году — 434,4 млн. рублей. При этом количество резидентов, воспользовавшихся правом на применение пониженных тарифов, возросло с 6 в 2015 году до 55 в 2016 году.

По оценке Минтруда России, объем уплаченных страховых взносов резидентами ТОСЭР с вновь созданных рабочих мест не покрывает объем выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов в связи с применением пониженных тарифов страховых взносов резидентами ТОСЭР. Численность работающих у резидентов ТОСЭР возросла с 517 человек в 2015 году до 6615 человек в 2016 году.

По результатам выборочной проверки, проведенной Минтрудом России в отношении 34 резидентов ТОСЭР, отмечается, что около 65 % застрахованных лиц — это лица, ранее исполнявшие трудовые обязанности, при этом 73 % юридических лиц, ставших резидентами ТОСЭР и применяющих пониженный тариф, ранее осуществляли свою хозяйственную деятельность.

В соответствии с данными Реестра резидентов ТОСЭР, размещенного на официальном сайте АО «КРДВ», по состоянию на 28 августа 2017 года из 160 резидентов 79 ранее осуществляли свою деятельность (49 % общего числа резидентов)«.

Таким образом, резиденты-инвесторы в большинстве своем (но не все) пока что всего лишь отхватили неплохие льготы по взносам с ФОТ на старые проекты. И те, кто сообразил, что так можно, существенно снизят издержки. Вот только к генерации новых доходов бюджетов, которые вкладываются в инфраструктуру для бизнеса, это пока не имеет никакого отношения.

Тезис 3. Еще один миф — КРДВ это «одно окно» для резидентов, собственно, управляющая компания ТОР (управляющая — ключевое слово). Пока, увы, нет.

Субсидии корпорации на ее деятельность предоставляет Минвостокразвития — на основании соглашений от 14 октября 2015 года № Д12-11/2015 и от 14 июня 2016 года № 02-15/2016. В перечень судсидируемых затрат «кроме текущего содержания управляющей компании, вошли расходы на разработку документации по планировке территорий (перспективные планы развития, проекты планировки территории, технико-экономическое обоснование и пр.) и прочие расходы, которые включали расходы на обучение и подбор персонала, социальную политику, охрану труда, почтовые и иные услуги. Таким образом, финансовое обеспечение функций многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и по оказанию услуг, необходимых для осуществления деятельности на ТОСЭР, в перечень затрат управляющей компании в 2015-2017 годах не включено«.

Понимаете?

КРДВ не управляет ТОР, не предоставляет инвесторам госуслуги, как должна бы. Корпорация все эти годы регистрирует резидентов, строит инфраструктуру. Но никакого управления ТОР нет. Никакого «одного окна» для тех, кто уже внутри ТОР. Подтверждающий это тезис — в земле. «По состоянию на 26 июля 2017 года в реестр земельных участков, принадлежащих АО «КРДВ», включены 209 записей. Общая площадь земельных участков в границах ТОСЭР составляет 19325609,86 га, из них переданы в аренду и собственность АО «КРДВ» — 1862,83 га (0,01 % общей площади ТОСЭР), доля земельных участков, на которые АО «КРДВ» разработана документация по планировке территорий, составляет 0,013 % общей площади ТОСЭР. В соответствии с представленной управляющей компанией информацией АО «КРДВ» в целях сокращения значительной нагрузки на федеральный бюджет, обусловленной необходимостью содержания указанного имущества, оформляет земельные участки в собственность или на праве аренды по заявке резидентов на конкретные площади«.

Иными словами, за прошедшие два года ТОРостроения кое-какие бестолковости исчезли, но еще очень много их осталось. И главная из них — фактически никто никому не дает никаких гарантий, хотя и заключают между собой соглашения, например, аж до 2085 года.

Это значит, что, к примеру, завтра все может поменяться.

Впрочем, как и во всем.